精品久久久久国产|AV永久精品无码国产|99亚洲专区福利在线|人妖精品亚洲永久免费精品|91爱国产成人毛片国产a|aV一区二区三区精品无码|国产免费av片在线观看与下载|国产成人99久久亚洲综合精品

任璀洛

地方志領域的地方政府規(guī)章是地方志法規(guī)體系的重要組成部分，全國各地的地方志規(guī)章大部分已施行較長時間，面臨著需要修訂的問題?；诜伞⒎ㄒ?guī)和規(guī)章的區(qū)別，探討如何進一步修訂地方志規(guī)章的程序和完善地方志規(guī)章的法條，對地方志工作的規(guī)范化、標準化有著積極的現實意義。

一、引言

中國的法律體系中大體包括憲法、法律、法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。規(guī)章則分為國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。以地方志工作為主體（即地方志領域）的法律法規(guī)，主要是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

2006年5月18日，《地方志工作條例》（國務院令第467號）公布施行，標志著地方志工作從此進入依法治志的新階段。全國各省，以及部分設區(qū)的市、自治州在此時間節(jié)點前后紛紛出臺了相關地方志領域的法規(guī)、規(guī)章，其中又以地方政府規(guī)章為主，例如現行有效的地方志領域的省級地方性法規(guī)為9部，省級地方政府規(guī)章為25部（詳見表1）。從省級行政區(qū)來說，地方政府規(guī)章占法規(guī)總比為75%?？梢姡胤秸?guī)章是省級及以下地方志工作機構依法治志依據的重要形式。

地方志相關法規(guī)和政府規(guī)章統(tǒng)計

              注：數據來源為各省、自治區(qū)、直轄市人民政府網站和地方志工作機構網站公開信息查詢后匯總。

地方性法規(guī)雖然制定主體權威性較高，法律效力較高，法規(guī)內容全面，但相應的立法程序嚴格。地方政府規(guī)章則制定程序相對簡便，制定速度相對較快，是中國法律體系中數量最多的規(guī)范形式，能夠更好地適應地方政府的實際需要，更加具體和有針對性，執(zhí)行力度也有一定保障。正是基于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的不同特點，在《地方志工作條例》公布后，各省以及設區(qū)的市、自治州等，為快速出臺配套的法規(guī)，絕大部分選擇了以《××?。ㄊ校嵤吹胤街竟ぷ鳁l例〉辦法》等為名稱，出臺地方志領域的地方政府規(guī)章。

二、地方志領域的地方政府規(guī)章修訂的實踐探索及意義

地方政府規(guī)章，由于法條的具體性和社會的高速發(fā)展等原因，大部分適應現實治理的時間一般都不長。例如，新華社2008年6月11日的報道，重慶市政府常務會審議通過的《重慶市行政立法基本規(guī)范（草案）》規(guī)定，重慶市政府規(guī)章的有效期自施行之日起，最長不超過10年。^①

現行有效的地方志領域的25部省級地方政府規(guī)章公布于2015年1月1日之前（距今已9年以上）的有21部，占總比為84%，其中公布于2010年1月1日之前（距今已14年以上）的有14部，占總比為56%。隨著時代的發(fā)展，地方志編纂工作從平面的修志“一本書主義”向立體的修志、讀志、用志等多業(yè)并舉轉變。^②這部分施行時間較長的規(guī)章大多是針對傳統(tǒng)的地方志編纂方式，需要進行相應的更新和調整，尤其是2010年之前公布的14部地方政府規(guī)章，已經和現實的地方志工作有一定程度的脫節(jié)，導致在一些地方志工作領域出現了無法可依的現象。涉及到地方志編纂相關一些民事訴訟案件，在裁判文書中引用地方志領域的法規(guī)規(guī)章的情況不多。^③

地方志領域尚無一部全國性法律。中國地方志工作辦公室決意高位推動《史志法》立法，擬定了建議稿文本并進行了相應的立法研討和調研，這對于完善地方志法律法規(guī)體系、規(guī)范史志工作、促進史志資源的開發(fā)利用、推動史志事業(yè)發(fā)展以及服務國家治理體系和治理能力現代化等方面都具有重要意義。但由于史志工作涉及面廣，史志工作發(fā)展水平差異大，社會對地方志工作認知度不高，地方志工作機構設置形式導致的工作聯系障礙以及人事調整等方面的因素，因此在這個新領域立法需要的時間長短仍未可知。在此情形下，省市兩級地方志工作機構不能等待《史志法》的出臺，應積極推動地方性法規(guī)立法或地方政府規(guī)章的修訂。因此，地方政府規(guī)章視野下地方志規(guī)章的修訂，理論研究和實踐探索都已進入迫在眉睫的階段。

地方政府規(guī)章的制定必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，不能與上位法相抵觸。同時，地方政府規(guī)章涉及到各種利益關系，包括政府利益、公民權利、企事業(yè)單位利益等，需要在不同利益之間進行平衡和協(xié)調，需要在合法性、利益平衡、社會影響、制定程序和執(zhí)行難度等方面進行全面的考慮和權衡，保持平衡和謹慎。因此，地方政府規(guī)章的立法被形容為“鋼絲上的舞蹈”。同時，現行有效的地方志領域的25部省級地方政府規(guī)章是以《地方志工作條例》為上位法。在上位法尚未修訂的情況下，推動地方志規(guī)章的修訂，可能面臨著種種困難，例如缺乏上位法支持，先例和參照較為缺乏，加劇了地方志領域的地方政府規(guī)章修訂在立法技術上的復雜程度。目前，僅有廣西壯族自治區(qū)在2020年、湖南省在2023年發(fā)布了修訂程度較大的地方志領域的地方政府規(guī)章，^④并更名為《××地方志工作辦法》，克服了原《實施辦法》存在的一些不足，對提高地方志工作質量起到法治保障作用，進一步提升了地方志法治化水平。其過程和經驗值得進行課題研究。已修訂的地方志領域的地方政府規(guī)章，在14部亟待修訂的地方志領域的地方政府規(guī)章中占比為12.5%，這其中固然有地方政府和司法行政部門對地方志領域重視程度不夠的因素，但也同樣證實了地方志領域的地方政府規(guī)章修訂工作任務的復雜性和艱巨性。

從立法角度來看，地方志領域的地方政府規(guī)章的修訂有助于完善地方立法體系，提高地方立法的科學性和規(guī)范性。隨著經濟社會的高速發(fā)展，在制定地方性法規(guī)時，國家層面尚未立法而需要先行立法的情況已不罕見。研究地方政府規(guī)章視野下地方志規(guī)章的修訂，涉及到地方志工作的一些特殊性，可以助推地方政府規(guī)章的立法研究，不斷完善立法程序和標準。

從地方志工作角度來看，地方志領域的地方政府規(guī)章的修訂可以進一步明確地方志工作的職責和權利，保障地方志工作的質量和效果，鼓勵和促進地方志文化成果的產出和轉化，同時對于地方志工作也起到宣傳和擴大影響的作用，有利于發(fā)揮好地方志“存史、資政、育人”的作用，推動地方志這一文化“富礦”的挖掘、保護和傳承、弘揚，豐富地方精神文明建設，增強地方文化的認同感和凝聚力，為地方招商引資、文創(chuàng)旅游等經濟方面的長遠發(fā)展作出積極貢獻。

從社會治理角度來看，地方志領域的地方政府規(guī)章的修訂有助于推動地方治理體系和治理能力現代化。地方志工作是地方政府工作的重要組成部分，通過修訂地方志法規(guī)，可以進一步明確地方政府在地方志工作中的職責和義務，促進地方政府與地方志工作機構之間的合作和協(xié)調，提高地方治理的效率和水平。

三、地方志領域的法規(guī)研究歷程和現狀

中國最早的地方政府規(guī)章，尚未找到相關資料文獻可了解。根據憲法和立法法的規(guī)定，行政法規(guī)和規(guī)章作為行政機關的立法，都需要上位法作為“依據”，是為實施上位法而制定的實施性的規(guī)范性文件。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了地方組織法，首次以法律形式賦予地方立法權。^⑤從發(fā)展階段來說，地方政府規(guī)章的立法應更晚于1979年7月1日。1987年4月21日經由國務院批準，1987年4月21日國務院辦公廳發(fā)布《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，后續(xù)各地方政府才陸續(xù)出臺相關地方政府規(guī)章制定程序文件。1988年6月3日，國務院令第1號發(fā)布，^⑥這是中國第一部正式的行政法規(guī)，正式的地方政府規(guī)章應晚于此時間，例如1988年9月25日，山西省人民政府第1號令發(fā)布。^⑦雖然在規(guī)范發(fā)布形式之前，可能有少量的規(guī)章沒有以政府令的形式發(fā)布，如《廣東省加強計劃生育管理工作的若干規(guī)定》（1989年8月16日，粵府〔1989〕114號發(fā)布）。但可以確鑿推斷，中國最早的地方政府規(guī)章不會早于20世紀80年代前。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》，標志著中國的行政法規(guī)和規(guī)章立法邁向成熟階段。相關地方政府規(guī)章的學術研究，自然和地方政府規(guī)章的發(fā)展階段相契合，從20世紀80年代開始，到2000年開始趨向成熟。

地方志領域的法規(guī)研究，起步則相對遲一些。2014年10月，中共十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，在此大背景下，地方志系統(tǒng)提出“依法治志”的命題，^⑧興起地方志法治化研究浪潮。近年來，地方志領域法治研究主要有以下成果。陳平軍的《由模糊逐步走向清晰————地方志立法淺識》討論了地方志工作法制化的標準，分析了地方志工作法制化困境，給出了落實地方志法制和地方志領域立法方面的建議。^⑨趙青的《對地方志工作法治化的幾點思考》闡述了地方志法治化建設對于地方志工作以及結合依法治國的重要意義，分析了地方志工作法治化建設在落實依法治志和法治化進程中存在的問題，給出了加強地方志工作法治化的五項建議。^⑩徐艷的《史志法立法研究初探》提出認識史志法重要意義、結合史志工作立法基礎、完善史志法法律構想三項倡議。^?宋偉哲的《中國地方志立法問題研究》討論了當前地方志立法存在的問題，給出未來地方志立法的六項建議，其中特別提到積極推動地方志立法納入各地立法計劃，政府規(guī)章應當盡快上升為地方性法規(guī)，是為數不多的專門提及地方志領域的地方政府規(guī)章的研究，其中立法工作和法條內容建議糅雜于一體，內容觀點具有法條修訂參考價值，但需要進一步梳理。^?冀祥德、宋麗亞的《〈中華人民共和國史志法〉立法思考》探討了史志法立法的必要性、緊迫性、可行性和立法框架的構想。^?趙穎的《依法治志實踐探索淺議》研究了地方志法治化的歷史進程，探討了依法治志和依法治國的關系，給出實現依法治志的六項建議，但未涉及到法條內容的討論。^?從研究成果來看，給出的建議主要集中在呼吁地方志工作法律立法和探討落實依法治志的措施，相關建議對現階段的地方志領域的地方政府規(guī)章修訂參考意義較小。例如，陳平軍提出，將社會上的家譜編纂行為納入地方志管理體系，寫進地方志法條；趙青提出，將地方志工作列入政府的考核范圍，將地方志工作列入行政類機構，強化地方志部門的行政執(zhí)法權等。這些措施是站在地方志工作者的角度提出的建議，固然能有效強化地方志的行政職能，但在地方政府規(guī)章視野下，這些建議均因無上位法依據而難以實現。即使是在國家層面的法律立法中，地方志領域的法律是否能加入此類內容，其可行性也還需斟酌和多方討論。

因此可見，現有地方志領域法治研究成果大多未關注或區(qū)分法律、法規(guī)、規(guī)章的性質和邊界，鑒于前文研究目的中論述的地方政府規(guī)章的特殊性，值得在該問題上進行細分研究，并針對地方政府規(guī)章修訂的程序總結提煉一些具有可操作性和實用性的實踐經驗。

（作者單位：湖南省地方志編纂院  湖南省地方文獻研究所）

①《重慶市行政立法基本規(guī)范（試行）》（渝府令第217號），重慶市人民政府，2008年6月10日公布，自2009年1月1日起施行，2022年3月1日廢止。

②冀祥德：《論依法治志》，《中國地方志》2016年第5期。

③宋偉哲：《中國地方志立法問題研究》，《史志學刊》2020年第1期。

④《內蒙古自治區(qū)地方志工作規(guī)定》在2022年公布進行了少量修訂，修改5條，刪除2條。

⑤五四憲法規(guī)定，只有自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關可以制定自治條例和單行條例。

⑥《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》（國務院令第1號），國務院，1988年6月3日發(fā)布，自1988年7月1日起施行。

⑦《山西省人民政府關于廢止部分規(guī)章的決定》（省政府令第152號），山西省人民政府，2002年1月19日公布，自公布之日起施行。

⑧冀祥德：《論依法治志》，《中國地方志》2016年第5期。

⑨陳平軍：由模糊逐步走向清晰——地方志立法淺識[J].廣西地方志，2017，（06）：35—38.。

⑩趙青：對地方志工作法治化的幾點思考[J].黑龍江史志，2018，（06）：21—26+32.。

?徐艷：史志法立法研究初探[J].新疆地方志，2019（02）：23—27。

?宋偉哲：中國地方志立法問題研究[J].史志學刊，2020，（01）：52—62。

?冀祥德，宋麗亞：《中華人民共和國史志法》立法思考[J].中國地方志，2020，（02）：4—11+124.。

?趙穎：依法治志實踐探索淺議[J].新疆地方志，2022，（01）：16—20.。