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任璀洛

2006年5月18日，《地方志工作條例》（國務院令第467號）公布施行，標志著地方志工作從此進入依法治志的新階段。全國各省，以及部分設區(qū)的市、自治州在此時間節(jié)點前后紛紛出臺了相關地方志領域的法規(guī)、規(guī)章，其中又以地方政府規(guī)章為主，例如現行有效的地方志領域的省級地方性法規(guī)為9部，省級地方政府規(guī)章為25部（詳見表1）。從省級行政區(qū)來說，地方政府規(guī)章占法律法規(guī)總比為75%?？梢?，地方政府規(guī)章是省級及以下地方志工作機構依法治志依據的重要法律形式。

地方志領域的地方政府規(guī)章所需要解決問題參照表

全國各地的地方志規(guī)章大部分已施行較長時間，面臨著需要修訂的問題。通過細化研究現有地方志規(guī)章的不足，提出針對性的修改和完善建議，同時總結修訂地方志規(guī)章的工作經驗，為推進全面依法修志和地方志事業(yè)高質量發(fā)展作出有益探索。

一、地方志領域地方政府規(guī)章修訂過程

地方政府規(guī)章的制定和修訂程序一般由地方政府發(fā)布的專門規(guī)章或規(guī)范性文件等進行規(guī)定，如《湖南省人民政府制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章辦法》（湖南省人民政府令第180號）、《廣西壯族自治區(qū)政府立法工作程序規(guī)定》（桂政發(fā)〔1996〕52號）。但一般的修訂程序是大同小異的，都包含立項、起草、審查、發(fā)布等工作步驟。

（一）立項

規(guī)章立項工作以年度為計劃，司法行政部門一般于每年第四季度對立項申請進行匯總研究，擬定下一年度的規(guī)章制定工作計劃，報本級人民政府批準后執(zhí)行。地方志工作機構如對修訂規(guī)章的意向較為強烈，應抓住時間節(jié)點，提前和司法行政部門溝通，積極爭取有關領導重視，準備好規(guī)章建議稿和有關參考資料，并起草立項報告。立項報告一般應包含修訂地方志領域的地方政府規(guī)章的必要性、法律依據、所要解決的主要問題等。規(guī)章建議稿和相關參考資料作為立項報告的附件。

嚴格來說，規(guī)章的修訂只能以國家法律法規(guī)和地方性法規(guī)為參考依據。但在《地方志工作條例》已經施行多年而未修訂的情況下，僅依據上位法，難以解決地方志工作中面臨的新問題和新形勢。因此，必須在立項報告中充分說明所要解決的主要問題。通過梳理分析各省、自治區(qū)、直轄市未修訂的地方志領域的地方政府規(guī)章，以及之前諸學者分析的地方志法治化狀況，結合當地方志發(fā)展現狀，可以得出這些法令在時效性、不適應性、前瞻性方面存在的一些問題，列舉如下。

在立項報告中概述所需解決的問題時，可以參考以上20個方面，具體到各地的地方志領域的地方政府規(guī)章必然是有差異的，可以根據已有規(guī)章的具體情況和工作需要綜合判斷摘選。同時可以根據需要解決的問題，查找對應的參考資料，資料可以包括以下七個方面。

地方志領域的地方政府規(guī)章修訂參考依據表

以上僅供參考，所列資料不一定全面，需要根據規(guī)章修訂內容進行增補或刪減。為便于后續(xù)起草和審查環(huán)節(jié)的查詢，參考資料應按照一定順序排列，編制目錄，裝訂成冊。為確保參考資料不至于過分冗長，地方志領域的參考資料可全文列入，其他相關參考資料可根據重要程度和修訂規(guī)章的需要采取節(jié)錄、節(jié)選的方式列入。

分析所需解決的問題和查找參考資料后，就可以著手擬定規(guī)章建議稿。許多部門會將部分籌備工作和文秘資料工作外包給第三方。實際上，對地方志工作情況有一定的了解程度并能夠參與到立法工作的第三方專家學者是較少的，基本都在地方志工作機構內。因此，將相關工作外包雖然可以提升部分工作效率，但是可能面臨工作質量不盡如人意的狀況，這一點需要地方志工作者斟酌損益或采取一些預防措施解決兩難的問題。規(guī)章建議稿的擬定思路可以適當開闊一些，針對需要解決的問題適當對上位法進行突破，且不必追求巨細靡遺、過度精準，大方向、大框架準確即可，便于加快工作進度和起草環(huán)節(jié)的工作開展。一般而言，規(guī)章的條數在三十條以下，因此，還需合理安排建議稿的篇幅和條目數量。同時，規(guī)章建議稿的名稱也可作一定修改，以體現對規(guī)章修訂是契合工作需要的目的。

（二）起草

正式批準立項后，可以開始規(guī)章送審稿起草工作，一般而言，地方志領域的地方政府規(guī)章修訂，會指定由地方志工作機構單獨組織起草，省人民政府司法行政部門會參與其中的過程。起草環(huán)節(jié)是對建議稿的精心打磨，既要提升法條內容的科學性、民主性、合法性，又要注意結構條理、概念用詞、文字標點等，特別是對如下幾方面的條款的內容、范圍和措辭需要謹慎對待。

1.對《地方志工作條例》的定義和適用范圍規(guī)定，不建議想當然越界。“不抵觸”是制定規(guī)章必須遵守的一項基本原則，也是依法立法的具體要求和司法審查的重點，對定義和適用范圍的越界無法通過審查環(huán)節(jié)。應當注意地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章設定的權限有大小之分，不能過度參考外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方性法規(guī)。對于工作職責的規(guī)定，可以在《地方志工作條例》第五條明確的五點工作職責基礎上，稍作增補，例如組織實施地情調查研究和地方志資源開發(fā)利用、組織實施地方志信息化建設等。地方志工作者應積極爭取對于工作職責規(guī)定的增補，否則修訂規(guī)章的意義就不突出，也無法彰顯規(guī)章的時代性。

2.黨委領導、政府主持，地方志工作機構組織實施、社會各界廣泛參與的工作體制和“一納入、八到位”的工作機制，應當在規(guī)章送審稿中有所體現。但為了體現法條和文件的區(qū)別，同時避免對基層的編制、經費等干預過度，不建議直接列入原文，或規(guī)定得過于具體，而是應分散融入各法條之中。

3.對《地方志工作條例》明確未盡職能的事項，必須進行細化規(guī)定。例如，第十二條第三款，對地方志書進行審查驗收的主體、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。審查驗收程序的規(guī)定應交由地方志工作機構的業(yè)務骨干充分討論，確保符合工作實際，特別是縣區(qū)級地方志書的復審、終審的審核主體規(guī)定，應多方統(tǒng)籌考慮。

4.慎重處理帶有批準、同意性質的法條?！吨腥A人民共和國立法法》明確規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范?！兜胤街竟ぷ鳁l例》僅在涉及地方志書和地方綜合年鑒的公開出版程序設置了行政許可，一般情況下，地方政府規(guī)章應與其保持一致。此外，還要慎重加入督查性質的法條。讓督查檢查考核“瘦身”，為基層“松綁”減負，是當前行政管理的主流理念。不能直接規(guī)定地方志工作機構開展督查，按照《政府督查工作條例》的規(guī)定，督查的主體是縣級以上地方人民政府督查機構，縣級以上人民政府可以指定所屬部門或者派出督查組開展政府督查。

5.應當補充一些編纂工作除外的其他業(yè)務方面的具體法條。這是地方志工作轉型升級和高質量發(fā)展的需要。地方志工作者應當在這些條款上和司法行政部門工作者充分溝通交流。方志館建設、信息化建設類的條款，是專家評審的重點關注條款，在方志館建設和信息化建設工作的規(guī)模上應適當模糊處理，既方便增補的法條不至于受到其他部門的反對阻力，也便于基層地方志工作機構的靈活應對。

6.罰則的設置受限于規(guī)章篇幅，無法面面俱到，罰則的條數一般會限制在三條以內。需要收集和分析實踐中的數據和案例，以此來調整原有的罰則，使罰則的規(guī)定更加清晰明確和便于執(zhí)行。設置罰則需要遵循合法性、合理性、明確性和適度性等原則，在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規(guī)定，可能無法實現某些地方志工作者要求加重處罰的主觀意愿。如設置的處罰過重，而沒有能力執(zhí)行到位，規(guī)章也將成為一紙空文。

在起草過程中，應當充分發(fā)揮和吸收集體智慧，通過互聯網向基層地方志工作機構和社會大眾廣泛征求意見，以體現科學立法、民主立法、依法立法的意旨。在地方志領域的地方政府規(guī)章修訂中，可能涉及其他部門職責的，有宣傳、發(fā)改、民族宗教、財政、人社、教育、市場監(jiān)管、檔案、保密、新聞出版等工作部門，應當專門發(fā)文致函與相關部門協商，不能采納其意見的，應當在后續(xù)上報規(guī)章草案送審稿時說明情況和理由。

同時在起草環(huán)節(jié)，還需會同司法行政部門到基層調研，聽取基層政府（盡可能包括市州、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及上述有關部門對規(guī)章送審稿的意見建議?；鶎拥胤街竟ぷ鳈C構常常會希望通過立法解決或明確資料征集、地方志初稿報送、參與地方志編纂人員報酬、地方志工作人員職稱評定等問題。對于這些問題一方面要引起高度重視，幫助基層出點子，找方法，解難題，同時也要甄別其合理性和合法性，并注意修訂規(guī)章的法律要求，不能寄希望于地方政府規(guī)章解決所有制度性難題。

征求相關意見并對建議稿進行多番修改后，還需要召開立法起草評估論證會，邀請行政立法和地方志領域的相關專家，圍繞地方志工作法治建設的必要性、合法性、特色性、可操作性等方面展開論證，從立法技術上對規(guī)章送審稿中的有關概念界定、權責劃分、工作程序設計、語言表述等提出專業(yè)性的意見和建議。起草環(huán)節(jié)在修改打磨法條的同時，要一并修改立法依據對照表、需解決的問題和解決問題的措施對照表、征求意見采納一覽表等相關文檔。在修改的規(guī)章送審稿內部審定后，將規(guī)章草案送司法行政部門審查。

（三）審查、公布和解讀、宣傳

地方政府規(guī)章草案送審稿由司法行政部門負責統(tǒng)一審查，經過政府常務會議或者全體會議決定，并由行政長官簽署后發(fā)布。這兩個環(huán)節(jié)已經不由地方志工作機構主導或重點參與。在審查環(huán)節(jié)，可能會有一定程度的修改，地方志工作者應熟悉審查的重點內容以提供充分的依據，防止重要性的法條因不符合立法技術要求被刪減。

解讀和宣傳新修訂的地方政府規(guī)章是一個重要環(huán)節(jié)，有助于地方志工作者在實際工作中更好地運用規(guī)章，也有助于公眾了解規(guī)章內容，促進規(guī)章的有效實施。一般的政務公開政策解讀，遵循“誰起草、誰解讀”的原則。地方志工作機構應利用審查和公布等流程的空檔期，提前準備好解讀材料，以便于在規(guī)章發(fā)布后，對解讀材料稍作修改即可快速發(fā)布，確保解讀的時效性。解讀應當全面、準確、易懂，重點解讀規(guī)章的修訂背景、修訂過程、主要內容、創(chuàng)新點、亮點、實施意義等。對于基層地方志工作機構關心的熱點、難點問題，應當進行重點解讀。解讀形式可以采用文字、圖表、音頻、視頻等多種形式，使社會公眾更容易理解。同時，可以舉辦新聞發(fā)布會、在線訪談、專家解讀等系列活動，通過政府網站、政務新媒體、廣播電視、報紙雜志、社交媒體、網絡平臺等多種渠道進行。案例、故事等形式，是社會公眾更加喜聞樂見的宣傳方式。

二、結語

良善的地方志法律法規(guī)體系是依法治志的基礎保障。目前正在施行的地方志領域的地方政府規(guī)章，其頒行時間均較長，其中大部分規(guī)章已面臨亟待修訂或以地方性法規(guī)代替，在以地方性法規(guī)代替不成熟或時間較為漫長的情形下，應當退而求其次，盡快完成對地方政府規(guī)章的修訂。對地方志領域的地方政府規(guī)章的修訂，應全面考慮其合法性、合理性、可操作性等多個方面因素，積極探索、大膽創(chuàng)新，全面總結地方志領域的地方政府規(guī)章立法經驗，針對現行規(guī)章的缺陷和地方志工作發(fā)展現狀，結合法治實踐需要，靈活運用立法技術，確保制定出臺“立得住、行得通、真管用”的“良法”，促進地方志工作的治理水平提升，為地方志事業(yè)高質量發(fā)展提供扎實有效的法律保障。

（作者單位：湖南省地方志編纂院  湖南省地方文獻研究所）