首 頁(yè) 《中華人民共和國(guó)史志法》立法思考
《中華人民共和國(guó)史志法》立法思考
冀祥德 宋麗亞
賡續(xù)編修史志是我國(guó)優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)。在2000多年的遞嬗傳承中，史志事業(yè)不斷鑄就輝煌，逐漸形成了“國(guó)有史，郡有志，家有譜”的宏大格局，形成了博大精深、獨(dú)具特色、燦爛輝煌的史志文化。2017年11月，習(xí)近平總書記向來(lái)華訪問(wèn)的美國(guó)總統(tǒng)特朗普介紹了中國(guó)悠久的歷史文化，指出世界上“文化沒(méi)有斷過(guò)流、始終傳承下來(lái)的只有中國(guó)”。在習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的悠悠文脈傳承中，海量的史志文獻(xiàn)居功至偉，故古今有“治天下者以史為鑒，治郡國(guó)者以志為鑒”之論。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)表明，史志事業(yè)關(guān)乎歷史延續(xù)、文化傳承，關(guān)乎當(dāng)前建設(shè)、未來(lái)發(fā)展，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中的一項(xiàng)重要事業(yè)。為了切實(shí)落實(shí)黨中央“依法管理文化事業(yè)”和“要重視哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域立法工作”要求，切實(shí)保障史志事業(yè)科學(xué)有序發(fā)展，制定《中華人民共和國(guó)史志法》（以下簡(jiǎn)稱《史志法》），不僅必要、緊迫，而且切實(shí)可行。
一、史志立法的必要性
中共十八大以來(lái)，史志工作被明確納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。推動(dòng)史志事業(yè)在法治軌道上健康發(fā)展，對(duì)更高質(zhì)量推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局有著重要的意義和價(jià)值，尤其在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，文化立法步伐明顯加快的大背景下，更凸顯了史志立法的必要性。
一是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的需要。2014年習(xí)近平總書記在視察北京時(shí)指出，要高度重視修史修志，讓文物說(shuō)話，把歷史智慧告訴人們，激發(fā)我們的民族自豪感和自信心，堅(jiān)定全體人民振興中華、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的信心和決心。史志縱貫古今、橫陳百科，匯集了各地區(qū)自然、人文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的歷史和現(xiàn)狀的全面、系統(tǒng)、客觀的資料，顯示了一定行政區(qū)域內(nèi)歷史發(fā)展軌跡和事業(yè)盛衰起伏全過(guò)程，可謂“凡郡之所有，事無(wú)巨細(xì)，莫不皆然”[3]，在各級(jí)黨政部門制訂規(guī)劃、旅游開(kāi)發(fā)、環(huán)境治理、人口控制等科學(xué)決策中，發(fā)揮重要的資治功能。同時(shí)，史志文化承載著中華文化的“根”與“魂”，蘊(yùn)含著深厚歷史積淀、寶貴精神品格、濃重家國(guó)情懷、崇高價(jià)值追求，有助于激發(fā)每一個(gè)中國(guó)人的民族自尊心、自信心、自豪感，激發(fā)每一個(gè)中國(guó)人的政治認(rèn)同、民族認(rèn)同、道路認(rèn)同、理論認(rèn)同、制度認(rèn)同、文化認(rèn)同，堅(jiān)定每一個(gè)中國(guó)人的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，投身中華民族偉大復(fù)興征程，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供智力支撐和精神動(dòng)力。譬如，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是中共十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，而服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，繁榮興盛農(nóng)村文化，煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象，史志工作有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村史志工作，對(duì)于搶救歷史，記住鄉(xiāng)愁，傳承鄉(xiāng)村文明，弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，凝聚人心，服務(wù)鄉(xiāng)村，具有非常重要的意義。綜上可知，要把根留住，將魂傳承，充分發(fā)揮史志在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的作用，就必須加強(qiáng)史志工作規(guī)范管理，就必須立法予以保障。
二是宣誓我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的需要。中華民族地域遼闊，歷史悠久，各地域形成了獨(dú)具特色的地域文化傳統(tǒng)，每個(gè)地區(qū)都有其特點(diǎn)，有自然環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、開(kāi)發(fā)時(shí)間、文化教育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)面貌等諸多不同。而史志編修就是分門別類、全面系統(tǒng)記載，且反映這些不同?？梢哉f(shuō)，史志編修，無(wú)論記事、記人、記物，都離不開(kāi)一方之地，都有明確的地域范圍。[4]史書古志中，記載了中國(guó)人民發(fā)現(xiàn)、開(kāi)發(fā)利用、管轄我國(guó)領(lǐng)土的資料，是宣誓主權(quán)的重要法政。如東漢時(shí)楊孚《異物志》、南宋《瓊管志》、明代《瓊州府志》、清末《新譯中國(guó)江海險(xiǎn)要圖志》、民國(guó)《南海諸島位置圖》等，就是對(duì)南海自然環(huán)境、歷史沿革、開(kāi)發(fā)利用、管轄等的詳細(xì)記載，這是宣誓南海諸島自古以來(lái)就是中國(guó)領(lǐng)土的強(qiáng)有力證據(jù)?！度珖?guó)地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）要求，2020年實(shí)現(xiàn)“省、市、縣三級(jí)地方志書全部出版”和“省、市、縣三級(jí)綜合年鑒編纂出版全覆蓋”。西藏、新疆等地縣縣都要有志，用地方志特有的方式，記述清楚西藏、新疆等自古以來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土。用無(wú)可辯駁的事實(shí)來(lái)宣誓我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)，就必須進(jìn)一步做好邊疆、南海諸島等我國(guó)領(lǐng)域的史志編修以及開(kāi)發(fā)利用等工作，這就亟須一部強(qiáng)有力的法律予以保障。
三是維護(hù)國(guó)家文化安全的需要。當(dāng)前，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的不斷深入和改革開(kāi)放的逐步深化，我國(guó)既處于快速發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于社會(huì)矛盾突發(fā)期。境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力相互勾結(jié)，除了唱衰中國(guó)、抹黑中國(guó)、搞恐怖主義和破壞活動(dòng)外，還特別注重文化滲透和對(duì)精神領(lǐng)域的控制，他們鼓吹歷史虛無(wú)主義、文化虛無(wú)主義，試圖歪曲歷史，否定改革開(kāi)放前30年和改革開(kāi)放后30年的歷史，妄想動(dòng)搖中國(guó)人民共同的思想基礎(chǔ)，從而顛覆中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家文化安全受到很大沖擊。“志屬信史。”[5]“其間一事一物，皆酌考眾書，厘正訛謬，然后落筆。”[6]史志用資料說(shuō)話，以史實(shí)服人，是對(duì)歷史虛無(wú)主義和文化虛無(wú)主義的有力反擊，是維護(hù)國(guó)家安全的重要力量。同時(shí)，史志作為黨情、國(guó)情、社情、地情的重要載體，是國(guó)際社會(huì)了解中國(guó)、認(rèn)識(shí)中國(guó)的重要窗口,有助于向世界介紹我國(guó)各地自然、社會(huì)情況和改革開(kāi)放所取得的巨大成就，有助于國(guó)外各界人士了解我們黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針、政策，有助于在不同文化的碰撞、沖突、交流中，主動(dòng)發(fā)聲，爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)。在新時(shí)代維護(hù)國(guó)家文化安全，亟須制定一部史志法。
四是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的需要。史志文化保存了中華民族的精神追求和文明進(jìn)步，傳承了中華民族的歷史記憶和文化基因，是中華民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分。正如《中國(guó)科學(xué)技術(shù)史》的作者、英國(guó)著名科技史專家李約瑟博士在對(duì)中外文獻(xiàn)進(jìn)行比較研究后所言：古代的希臘乃至近代英國(guó)，都沒(méi)有留下與中國(guó)地方志相似的文獻(xiàn)，要了解中國(guó)文化，就必須了解中國(guó)的地方志。史志在社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)中有著舉足輕重的作用。歷久彌新的史志編修強(qiáng)調(diào)的是血緣親情、人倫關(guān)系、忠誠(chéng)愛(ài)國(guó)、人際和諧、道德修身，奉行“人皆可以為堯舜”的道德理想，承載著中國(guó)傳統(tǒng)的修身、齊家、治國(guó)、平天下的精神追求，飽含著為社會(huì)主義建設(shè)開(kāi)拓創(chuàng)新、無(wú)私奉獻(xiàn)的價(jià)值取向，為涵養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀提供了重要的思想道德資源，也為中華文化在世界文化激蕩中站穩(wěn)腳跟奠定堅(jiān)實(shí)根基。[7]史志文化在夯實(shí)國(guó)家文化軟實(shí)力，傳播當(dāng)代中國(guó)價(jià)值觀念，堅(jiān)守中華文化立場(chǎng)，展示中華文化獨(dú)特魅力，為世界文化注入新的理念、新的血液上具有天然優(yōu)勢(shì)。在新時(shí)代，制定一部史志法，無(wú)疑是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的需要。
五是全面推進(jìn)依法治志的需要。全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，需要各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)工作都進(jìn)入法治化軌道。當(dāng)前，文化領(lǐng)域立法是大勢(shì)所趨[8]，史志工作作為文化建設(shè)的重要組成部分，同樣要加快立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)法治化。其一，地方史目前沒(méi)有法律規(guī)范，無(wú)法可依，存在法律監(jiān)管空白。如某些個(gè)人編寫的有關(guān)邊疆、民族地區(qū)的歷史讀物，出現(xiàn)“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”等問(wèn)題；還有一些人編寫有關(guān)英烈的野史，皆因沒(méi)有行政主管部門管理，缺乏法律規(guī)制。為此，中宣部辦公廳、新聞出版廣電總局辦公廳聯(lián)合發(fā)文，明確要求“將地方史編寫納入地方志工作范疇，統(tǒng)一規(guī)范管理”[9]。其二，地方志工作組織協(xié)調(diào)難度大?！兜胤街竟ぷ鳁l例》[10]（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作為行政法規(guī)，對(duì)新編地方志事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但其規(guī)范的主體是省、市、縣三級(jí)政府機(jī)構(gòu)地方志行為，沒(méi)有對(duì)企事業(yè)單位地方志活動(dòng)予以規(guī)定，也沒(méi)有專志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志等管理規(guī)定，致使問(wèn)題頻出。據(jù)了解，截至2015年，河北省編纂的志書有五分之四未經(jīng)地方志工作機(jī)構(gòu)審查驗(yàn)收。其三，管理主體不統(tǒng)一。當(dāng)前，地方史管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺失，地方志管理主體不統(tǒng)一，工作機(jī)構(gòu)不健全、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定現(xiàn)象十分突出。如各地各級(jí)地方志機(jī)構(gòu)有的歸屬政府，有的歸屬黨委，有的歸屬地方社科院；有的與檔案部門合并，有的與黨史研究機(jī)構(gòu)合并；有的是事業(yè)編制，有的是國(guó)家公務(wù)員系列。而且各地各級(jí)地方志機(jī)構(gòu)在規(guī)格、編制上各不相同，差別很大。同為省級(jí)機(jī)構(gòu)，有的是廳級(jí)，有的是副廳級(jí)，有的是處級(jí)。市、縣級(jí)地方志機(jī)構(gòu)的級(jí)別建制更加混亂。以致一些省市和市縣機(jī)構(gòu)的級(jí)別“上下一般粗”，開(kāi)展工作難度很大。如此種種問(wèn)題，需要制定史志法予以規(guī)范調(diào)整解決。
六是解決《條例》不適應(yīng)新時(shí)代史志事業(yè)快速發(fā)展的需要。改革開(kāi)放后，特別是中共十八大以來(lái)，方志界提出擯棄“一本書主義”，在全國(guó)范圍內(nèi)，全面推動(dòng)地方志從一項(xiàng)工作向一項(xiàng)事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，地方志功能不斷強(qiáng)化，事業(yè)迅猛發(fā)展，內(nèi)涵不斷豐富，領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，《條例》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能使用史志事業(yè)發(fā)展的要求。如：第一，方志館的興建?！稐l例》制定之時(shí)，尚無(wú)方志館之說(shuō)。目前，全國(guó)已經(jīng)建成國(guó)家、省、市、縣方志館603家，山東省明確2020年實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)方志館全覆蓋，各地方志館建設(shè)方興未艾。第二，“互聯(lián)網(wǎng)+史志”的快速推進(jìn)。《條例》頒行后，中國(guó)國(guó)情網(wǎng)、中國(guó)地情網(wǎng)、中國(guó)方志網(wǎng)，以及各級(jí)地情網(wǎng)陸續(xù)建成，以“方志中國(guó)”微信公眾號(hào)為龍頭的全國(guó)四級(jí)方志微信矩陣已經(jīng)形成?！稐l例》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于新時(shí)代史志事業(yè)的發(fā)展，需要推出一部適合新時(shí)代史志事業(yè)發(fā)展的史志法。
七是回應(yīng)社會(huì)各界共同呼聲的需要。近年來(lái)，史志界和社會(huì)各界強(qiáng)烈呼吁制定一部史志法。其一，連續(xù)6年來(lái)，每年全國(guó)“兩會(huì)”時(shí)，都有人大代表、政協(xié)委員提出有關(guān)議案、提案，建議史志立法。其二，史志工作者紛紛呼吁加快史志工作立法進(jìn)程，解決史志工作中長(zhǎng)期難以解決的困難和問(wèn)題。如2016年在紀(jì)念《條例》頒布實(shí)施10周年座談會(huì)上，參會(huì)代表紛紛呼吁修訂完善《條例》；會(huì)后，各級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)及地方志工作者、有關(guān)專家學(xué)者紛紛致電來(lái)函，繼續(xù)進(jìn)行呼吁。其中，北京、山東、湖南、湖北、廣東等地的地方志工作機(jī)構(gòu)不約而同地提出，希望提高《條例》的法律效力位階，啟動(dòng)史志立法，以依法治志推進(jìn)依法治國(guó)。
二、史志立法的緊迫性
新時(shí)代史志工作面臨新問(wèn)題、新困難、新挑戰(zhàn)。當(dāng)前是全面建成小康社會(huì)的決勝期，是史志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，迫切要求盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)形成理論體系，制定符合史志發(fā)展實(shí)際的法律，從而切實(shí)解決相關(guān)問(wèn)題，以全面推進(jìn)史志事業(yè)健康永續(xù)發(fā)展。具體而言，史志法立法的緊迫性主要體現(xiàn)在以下方面：
一是國(guó)志編纂無(wú)法可依。一統(tǒng)志的編修始于元代，編成《大元大一統(tǒng)志》1300卷；明代編有《大明一統(tǒng)志》90卷；清代三修一統(tǒng)志，最后編成的《嘉慶重修一統(tǒng)志》共560卷。一統(tǒng)志作為全國(guó)總志，不僅是研究當(dāng)時(shí)建置沿革、山川形勢(shì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的重要文獻(xiàn)，也對(duì)后世地方志的編纂產(chǎn)生了重大影響。中國(guó)歷史上一統(tǒng)志的編纂，均由國(guó)家層面牽頭，頒布詔令，建立全國(guó)性的編纂體制機(jī)制。史志載盛世，盛世修史志。編纂國(guó)志是繼承中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)、探索治國(guó)理政規(guī)律、強(qiáng)化統(tǒng)一國(guó)家概念、全面?zhèn)鞑バ麄髦腥A文明、彰顯新中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)輝煌成就的需要。2020年全面建成小康社會(huì)，啟動(dòng)《中華人民共和國(guó)國(guó)志》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)志》）編纂恰當(dāng)其時(shí)。但是，《國(guó)志》工程浩大，涉及黨中央部門及社會(huì)各界眾多，組織協(xié)調(diào)難度極大，亟須制定一部《史志法》予以保障。
二是三輪修志亟需規(guī)范。社會(huì)主義時(shí)期兩輪大規(guī)模修志過(guò)程中，因無(wú)法律制約，史志工作“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象仍比較突出。一些地區(qū)、部門、行業(yè)史志工作的開(kāi)展，完全決定于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人對(duì)史志工作認(rèn)識(shí)水平的高低，缺乏剛性的規(guī)范和約束，致使工作中隨意性很大，機(jī)構(gòu)、人員的穩(wěn)定性受到嚴(yán)重影響，工作經(jīng)費(fèi)也難以保證。所以還存在有關(guān)單位拒絕或拖延完成規(guī)劃內(nèi)修志任務(wù)的現(xiàn)象。存在有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)不顧客觀規(guī)律，急躁冒進(jìn)、粗制濫造，導(dǎo)致工作進(jìn)度、質(zhì)量水平參差不齊，部分成果還存在記述錯(cuò)誤甚至有意歪曲事實(shí)等問(wèn)題。隨著機(jī)構(gòu)改革的深化，撤并機(jī)構(gòu)的資料保存、收集存在困難，嚴(yán)重影響了修志進(jìn)度和質(zhì)量。按照目前規(guī)劃，全國(guó)第三輪修志將在2021年，統(tǒng)一啟動(dòng)，統(tǒng)一斷限，統(tǒng)一完成，修志的范圍更廣、涉及的部門更多、難度更大，亟待通過(guò)立法予以解決。
三是史志編修主體多元化。隨著我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)編修史志的訴求不斷增大、增強(qiáng)，史志編修社會(huì)化趨勢(shì)明顯，編寫主體日益多元，編寫行為日益普遍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2017年由各廠礦企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、公司、場(chǎng)隊(duì)、院所等修的行業(yè)志、部門志、專業(yè)志就有600部之多；各類山水名勝古跡志、地情書等約700部。[11]主體多元，政出多門，編寫目的復(fù)雜化，缺乏規(guī)范、有效管理，缺乏必要的法規(guī)約束，這類書籍無(wú)需上報(bào)審查，因而缺乏必要的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，與“官修”志書良莠混雜，造成了很壞的影響。例如，竟然有人編纂《北京潮人人物志》《北京豪宅年鑒》，有的甚至擅自編纂部門志、區(qū)縣志、村鎮(zhèn)志，其政治關(guān)、史實(shí)關(guān)、資料關(guān)、文字關(guān)等無(wú)人把關(guān)，亟待通過(guò)立法予以解決。
四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村史志編需要保障。一方面，隨著城市化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)村落日漸式微，大量村莊消失。據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2006年中國(guó)有自然村330萬(wàn)個(gè)，到了2011年，自然村只剩下270萬(wàn)個(gè)，每天以80—100個(gè)的速度消亡。古老村落的青山綠水、小河大樹(shù)、逸事掌故、鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)俗等若不及時(shí)記錄，將逐漸從人們的記憶中逝去。《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)“開(kāi)展舊志整理和部分有條件的鎮(zhèn)志、村志編纂”，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》則明確“鼓勵(lì)鄉(xiāng)村史志修編”。國(guó)家重要規(guī)劃性文件再三提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)村史志編纂工作?？梢?jiàn)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)村史志的編修，意義重大，需要立法予以保障。另一方面，近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村史志編修規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2017年由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、街道社區(qū)編纂的志書就有520部，但村鎮(zhèn)志編修管理卻無(wú)法可依，無(wú)規(guī)可循，亟須納入史志法調(diào)整范疇。
三、史志立法的可行性
從中華人民共和國(guó)成立至今，地方志法治化經(jīng)歷了從依令修志到依法修志，再到依法治志三個(gè)階段，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，為史志立法準(zhǔn)備了充分條件，奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。
一是政治基礎(chǔ)。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的思想旗幟，是國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的根本指針，黨和國(guó)家必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，也是史志工作最堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)、根本遵循。其一，全面依法治國(guó)是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容,是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)涉及很多方面，在實(shí)際工作中必須有一個(gè)總攬全局、牽引各方的總抓手，這個(gè)總抓手就是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。”“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”加快形成完備的法律規(guī)范體系是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)。史志工作承擔(dān)著“為黨立言、為國(guó)存史、為民修志”的神圣使命，是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域重要組成部分。將史志事業(yè)和史志工作納入法治軌道，是繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容之一，是落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的實(shí)踐要求。其二，習(xí)近平總書記關(guān)于史志的重要論述，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。中共十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記就傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化發(fā)表了一系列重要講話，對(duì)史志工作的重要性進(jìn)行了深刻闡述[12]，指出“歷史是最好的老師”“歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑”“中國(guó)革命歷史是最好的營(yíng)養(yǎng)劑”“修志是一項(xiàng)很有意義的工作”，強(qiáng)調(diào)“在對(duì)歷史的深入思考中做好現(xiàn)實(shí)工作、更好走向未來(lái)，不斷交出堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的合格答卷”，將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，作為治國(guó)理政重要思想文化資源，進(jìn)一步明確史志事業(yè)在中華民族偉大復(fù)興征程中的作用，史志工作在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中的定位。黨對(duì)新時(shí)代地方志事業(yè)發(fā)展明確了新定位、提出了新任務(wù)。史志立法是新時(shí)代地方志事業(yè)發(fā)展的必然要求，有著堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。
二是理論基礎(chǔ)。中共十八大以來(lái)，將歷史、現(xiàn)實(shí)、未來(lái)貫通的史志工作進(jìn)入了全面轉(zhuǎn)型升級(jí)、高質(zhì)量發(fā)展的新階段，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，打造了令世人矚目龐大社會(huì)科學(xué)成果群和地情資料庫(kù)。在整理研究歷代方志和總結(jié)新方志編修經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展了方志學(xué)理論，形成了豐碩的理論研究成果。其一，自《規(guī)劃綱要》增加一個(gè)新的概念——“依法治志”以來(lái)，依法治志成為方志學(xué)理論新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)。關(guān)于依法治志價(jià)值目標(biāo)、內(nèi)涵外延、實(shí)現(xiàn)路徑、基本要求、權(quán)利保障等的研究層出不窮。“依法治志，不僅是法學(xué)理論的一個(gè)重大創(chuàng)新，也是地方志開(kāi)拓創(chuàng)新的重大實(shí)踐；不僅是公平有序的法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的內(nèi)生性要求，也是規(guī)范和促進(jìn)地方志工作全面發(fā)展的時(shí)代趨勢(shì)與必然；不僅是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中之意與重要組成部分，也是依法治國(guó)、依法行政的必然要求，是推進(jìn)全面依法治國(guó)在方志領(lǐng)域的具體展開(kāi)、具體實(shí)踐和具體落實(shí)”“要實(shí)現(xiàn)依法治志，就必須加快史志立法進(jìn)程，徹底解決史志工作面臨的各種問(wèn)題”等理論觀點(diǎn)在法學(xué)界、方志學(xué)界已達(dá)成共識(shí)。其二，自《條例》頒布以來(lái)，關(guān)于地方志法治化建設(shè)的研究不斷深化，成為方志學(xué)的一個(gè)研究重點(diǎn)。研究主要集中在對(duì)地區(qū)法治化進(jìn)程的梳理；對(duì)《條例》《規(guī)劃綱要》等法規(guī)規(guī)章的解讀；違法行為認(rèn)定與處罰、《條例》完善等方面。這些研究成果從多角度闡述了《條例》升級(jí)、史志立法的必要性。其三，進(jìn)入新時(shí)代，地方志全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)踐催生了地方志轉(zhuǎn)型升級(jí)理論。在宏觀上對(duì)地方志轉(zhuǎn)型升級(jí)的價(jià)值內(nèi)涵、目標(biāo)要求等進(jìn)行了研究，在微觀上聚焦某一地區(qū)地方志轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)踐，對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的評(píng)價(jià)體系、實(shí)踐路徑等進(jìn)行了研究。研究普遍認(rèn)為，在地方志轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，史志立法是大勢(shì)所趨。同時(shí)，中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)將《史志法》立法作為2019年重要課題提請(qǐng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)列入立法規(guī)劃。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝伏瞻、蔡昉，著名社會(huì)學(xué)家李培林，著名法學(xué)家徐顯明、孫憲忠等多位全國(guó)人大、政協(xié)代表向“兩會(huì)”提出提案、議案，呼吁盡快制定《史志法》?？梢哉f(shuō)，理論界和實(shí)務(wù)界史志立法的觀點(diǎn)已經(jīng)高度一致，立法理論已經(jīng)成熟。
三是實(shí)踐基礎(chǔ)。史志立法的提出是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是依法治志不斷完善和發(fā)展的結(jié)果。史志立法是建立在地方志轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)踐基礎(chǔ)之上,包括黨和政府重視地方志工作、地方志較為完善的地方法規(guī)體系、地方志法治化建設(shè)的實(shí)踐等。其一，黨和政府制定的一系列有關(guān)的方針為史志立法提供了政策依據(jù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》等關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的大政方針，為史志立法提供了重要的思想指引。2015年8月《規(guī)劃綱要》的頒行不僅明確了地方志“十業(yè)并舉”的事業(yè)格局，為啟動(dòng)史志立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而且近5年的貫徹落實(shí)為史志立法奠定了充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。2016年3月，“加強(qiáng)修史修志”寫入國(guó)家“十三五”規(guī)劃，將史志工作全面納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入黨中央、國(guó)務(wù)院部署的工作任務(wù)。2017年1月，《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》將地方志工作納入中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程。2017年5月，《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》將地方志工作納入社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)任務(wù)。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確將地方志工作納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨中央國(guó)務(wù)院高度重視史志事業(yè)的發(fā)展，一系列黨中央重要文件明確要求加強(qiáng)修史修志工作，為史志立法在實(shí)踐操作層面提供了政策依據(jù)。
其二，地方志較完善地方法規(guī)體系為史志立法提供基礎(chǔ)支撐。2006年《條例》頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)已有29個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大或政府出臺(tái)了地方志工作條例、規(guī)定、實(shí)施辦法等。其中，山西、吉林、江蘇、安徽、山東、廣東、海南、四川省人大立法，出臺(tái)地方志工作條例；山東省還在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)市、縣地方志規(guī)章規(guī)范性文件全覆蓋，全省17個(gè)市、137個(gè)縣（市、區(qū)）全部頒布了地方志規(guī)章或規(guī)范性文件。武警部隊(duì)出臺(tái)《中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)史志工作規(guī)定》。同時(shí)，已有一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開(kāi)始對(duì)本地區(qū)的史志地方性法規(guī)進(jìn)行修訂，并提高了效力位階。目前，地方志已經(jīng)有了較為完善的法規(guī)體系，取得了豐富的史志立法經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家史志立法創(chuàng)造了良好的實(shí)證基礎(chǔ)。
其三，多年地方志志工作實(shí)踐積累的豐富經(jīng)驗(yàn)為史志立法提供了必要的基礎(chǔ)條件。在長(zhǎng)期的地方志工作實(shí)踐中，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主持，負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，社會(huì)各界廣泛參與”的地方志工作機(jī)制，以及“一納入，八到位”（即將地方志工作納入各地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和地方各級(jí)政府工作任務(wù)，做到認(rèn)識(shí)到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、編制到位、經(jīng)費(fèi)到位、設(shè)施到位、規(guī)劃到位、工作到位）的事業(yè)體系。尤其在中共十八大以來(lái)，緊緊抓住地方志事業(yè)千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，積極推動(dòng)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《規(guī)劃綱要》并狠抓貫徹落實(shí)，緊緊圍繞“兩全目標(biāo)”攻堅(jiān)，著力推動(dòng)“十大工程”協(xié)同發(fā)展，緊扣黨和國(guó)家利益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、以人民為中心“三大主題”開(kāi)拓創(chuàng)新，全面推動(dòng)新時(shí)代地方志轉(zhuǎn)型升級(jí)，引領(lǐng)全國(guó)地方志事業(yè)步入新時(shí)代，在實(shí)踐中取得重大突破，這為《史志法》的制定提供了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
四、《史志法》立法構(gòu)想
建議以《條例》為基礎(chǔ)，在借鑒《中華人民共和國(guó)檔案法》等文化立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合史志工作實(shí)際，以及各地地方志法規(guī)的制定執(zhí)行情況，制定《史志法》。初步考慮《史志法》由11章構(gòu)成，框架結(jié)構(gòu)如下：
第一章，總則。主要內(nèi)容包括立法目的、適用范圍、指導(dǎo)思想及基本原則。
第二章，組織保障。主要內(nèi)容是分別明確各級(jí)人民政府、各級(jí)史志行政管理部門的職責(zé)，史志工作者的職業(yè)操守、素質(zhì)要求，以及地方志著作權(quán)屬。
第三章，志書編纂與管理。主要內(nèi)容包括志書編纂的管理主體、管理職責(zé)、民族政策、編纂周期、審查驗(yàn)收。
第四章，年鑒編纂與管理。主要內(nèi)容包括年鑒編纂的管理主體、管理職責(zé)、民族政策、編纂周期、審查驗(yàn)收。
第五章，地方史編纂與管理。主要內(nèi)容包括地方史編纂的管理主體、管理職責(zé)、民族政策、編纂周期、審查驗(yàn)收。
第六章，方志館建設(shè)與管理。主要內(nèi)容包括方志館建設(shè)和管理的主體、數(shù)字化要求、原則功能、社會(huì)服務(wù)要求、捐贈(zèng)要求。
第七章，資料收（征）集與管理。主要內(nèi)容包括資料收（征）集的管理主體、資料保存。
第八章，史志開(kāi)發(fā)利用管理。主要內(nèi)容包括史志開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃的管理主體、社會(huì)責(zé)任，以及以影像等形式開(kāi)展的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的管理。
第九章，表彰與獎(jiǎng)勵(lì)。主要內(nèi)容是對(duì)有關(guān)單位個(gè)人的表彰以及對(duì)史志成果的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定。
第十章，法律責(zé)任。主要內(nèi)容是規(guī)定法人、其他組織、公民地方志違法行為的法律責(zé)任，史志行政管理部門及其工作人員不履行法律職責(zé)的法律責(zé)任。
第十一章，附則。規(guī)定實(shí)施辦法的制定、本法施行時(shí)間等。
結(jié) 語(yǔ)
中共十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)中華傳統(tǒng)文化的歷史影響和重要意義，并賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵，史志事業(yè)迎來(lái)了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。保障史志文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)史志文化的價(jià)值，制定一部《史志法》意義重大、恰逢其時(shí)。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)”，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。在我國(guó)，史志活動(dòng)雖然經(jīng)歷2000多年，卻是斷斷續(xù)續(xù)、一路坎坷。要徹底解決史志發(fā)展中的頑疾，就必須將其脫離行政長(zhǎng)官之“人治”，納入法治軌道。建構(gòu)史志基本法律體系，保障史志事業(yè)的健康有序發(fā)展，用法治思維、法治方式來(lái)認(rèn)識(shí)和解決史志工作遇到的問(wèn)題，筑成人民群眾滿意的史志事業(yè)發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)史志文化功能價(jià)值，助力社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)，致力中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)：
[1]龔自珍：《尊史》，《龔自珍全集》（上冊(cè)），中華書局，1961年，第81頁(yè)。
[2]龔自珍：《古史鉤沉論二》，《龔自珍全集》（上冊(cè)），第22頁(yè)。
[3]黃仲昭：《邵武府志序》，《未軒文集》卷2，影印文淵閣《四庫(kù)全書》本。
[4]參見(jiàn)丁劍：《再論志書的地方性》，《黑龍江史志》1987年第1期。
[5]章學(xué)誠(chéng)：《修志十議呈天門胡明府》，章學(xué)誠(chéng)著，倉(cāng)修良編注：《文史通義新編新注》，浙江古籍出版社，2005年，第858頁(yè)。
[6]趙抃：《成都古今集記序》，曾棗莊、劉琳主編：《全宋文》，巴蜀書社，1992年，第21冊(cè)，第248頁(yè)。
[7]參見(jiàn)張安東、呂君麗：《中國(guó)方志文化論要》，《巢湖學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。
[8]中共十八大以來(lái)，黨中央、全國(guó)人大高度重視文化立法工作。十八大和十八屆四中全會(huì)，對(duì)于文化立法都提出了明確的要求。全國(guó)人大根據(jù)黨中央部署，組織力量加快了文化立法的進(jìn)程，從立法的規(guī)劃到立法力量的調(diào)配，都提上了重要的議事日程。轉(zhuǎn)引自張賀：《文化立法：5年人大立法工作一大亮點(diǎn)——訪全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)主任委員柳斌杰》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月1日，第19版。
[9]中共中央宣傳部辦公廳、國(guó)家新聞出版廣電總局辦公廳：《關(guān)于進(jìn)一步做好地方史編寫出版工作的通知》（新廣出辦發(fā)〔2015〕45號(hào)），2015年5月18日。
[10]2006年5月18日，國(guó)務(wù)院正式頒布了《地方志工作條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第467號(hào)），這是我國(guó)第一部有關(guān)地方志工作的行政法規(guī)。其公布施行結(jié)束了地方志工作無(wú)法可依的歷史，標(biāo)志著地方志工作從此進(jìn)入有法可依的新階段和大規(guī)模、正規(guī)劃修志的新時(shí)期，對(duì)于建立修志工作長(zhǎng)效機(jī)制，保障我國(guó)地方志工作持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
[11]數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)地方志指導(dǎo)小組《2016年度全國(guó)地方志系統(tǒng)行業(yè)志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志、街道社區(qū)志、山水志、地情書、教材、歷代方志整理等累計(jì)出版情況統(tǒng)計(jì)表》《2017年度全國(guó)地方志系統(tǒng)行業(yè)志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志、街道社區(qū)志、山水志、地情書、教材、歷代方志整理等累計(jì)出版情況統(tǒng)計(jì)表》。
[12]習(xí)近平總書記2014年2月25日視察首都博物館時(shí)，強(qiáng)調(diào)要“高度重視修史修志”，將史志編修工作提升至關(guān)乎實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的高度；2015年7月30日在黨中央政治局第25次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“協(xié)調(diào)各地黨史、軍史、檔案、政協(xié)文史資料、地方志、社科院、高校等部門和機(jī)構(gòu)的力量，扶持民間研究，從軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、外交、國(guó)際等領(lǐng)域?qū)箲?zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)研究”，要求地方志工作機(jī)構(gòu)要在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究上發(fā)揮應(yīng)有作用。
（本文作者：冀祥德系中國(guó)地方志指導(dǎo)小組秘書長(zhǎng)、中國(guó)地方志指導(dǎo)小組辦公室主任、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員；宋麗亞系中國(guó)地方志指導(dǎo)小組辦公室規(guī)劃處副處長(zhǎng)、助理研究員）
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