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一、林政機(jī)構(gòu)

1947年5月1日，在自治區(qū)政府林礦總局設(shè)林政科，負(fù)責(zé)全區(qū)資源林政管理工作。綏遠(yuǎn)省農(nóng)林廳林業(yè)局1951年9月設(shè)林政科、1954年3月6日，撤銷(xiāo)綏遠(yuǎn)省建制，歸內(nèi)蒙古自治區(qū)管轄。雖然林業(yè)管理體制幾經(jīng)變動(dòng)，但資源林政機(jī)構(gòu)仍然保留，并且不斷發(fā)展壯大，由林政科改設(shè)林政處，由簡(jiǎn)單管理到全面管理。1952年5月24日，內(nèi)蒙古自治區(qū)組建林業(yè)部設(shè)林政處。1954年11月17日，自治區(qū)林業(yè)廳組建后，林政處的職責(zé)更為明確，管理也比較規(guī)范?！拔幕蟾锩逼陂g，自治區(qū)各廳局停止行使職權(quán)，林政機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，資源林政工作受到極大影響，森林資源遭到破壞。1974年10月，自治區(qū)成立農(nóng)林局，設(shè)林政處。1978年11月，農(nóng)林局撤銷(xiāo)，成立自治區(qū)林業(yè)局仍保持林政處建制。中共十一屆三中全會(huì)后，按照《中華人民共和國(guó)森林法》的規(guī)定設(shè)立林業(yè)管理機(jī)構(gòu)，自治區(qū)森林資源林政管理機(jī)構(gòu)隨之普遍得到恢復(fù)和加強(qiáng)。1980年8月12日，恢復(fù)自治區(qū)林業(yè)廳，設(shè)林政處。各盟市林業(yè)處（局）設(shè)了林政科，旗縣林業(yè)局設(shè)林政股，蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）也安排了專(zhuān)兼職林政干部。從此，森林資源林政管理工作步入正軌。1985年4月1日，將農(nóng)、牧、林、水廳合并組建自治區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)，自治區(qū)林業(yè)局下設(shè)林政處。1988年6月24日，成立森林資源管理處，與林政處分別負(fù)責(zé)森林資源和林政管理。1994年4月，撤銷(xiāo)農(nóng)業(yè)委員會(huì)，成立自治區(qū)林業(yè)廳，設(shè)資源林政處。2000年，機(jī)構(gòu)改革更名為森林資源林政管理處。至2005年，全區(qū)101個(gè)旗縣設(shè)98個(gè)資源林政股（站），沒(méi)設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的旗縣設(shè)專(zhuān)職干部負(fù)責(zé)林政管理工作。全區(qū)資源林政干部專(zhuān)職884人，兼職365人；全區(qū)護(hù)林站2074個(gè)，管護(hù)人員專(zhuān)職15964人，兼職5177人；木材檢查站155個(gè)，工作人員626人；蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）林業(yè)工作站686個(gè)，工作人員專(zhuān)職1985人，兼職910人。

二、林權(quán)管理

林權(quán)是林地權(quán)屬和林木權(quán)屬的統(tǒng)稱(chēng)，《中華人民共和國(guó)森林法》規(guī)定林地權(quán)屬分為國(guó)有和集體兩大類(lèi)；林木權(quán)屬分為國(guó)有、集體和個(gè)人三類(lèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，隨著林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按照“誰(shuí)造誰(shuí)有”的造林原則，林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)了聯(lián)合造林、合資造林等多種經(jīng)濟(jì)形式。

國(guó)有林主要包括：內(nèi)蒙古大興安嶺原始林區(qū)；大興安嶺嶺南次生林區(qū)和寶格達(dá)山、迪彥廟、罕山、克什克騰、茅荊壩、大青山、蠻漢山、烏拉山、賀蘭山、額濟(jì)納次生林區(qū)；盟市、旗縣所屬的國(guó)有林場(chǎng)、治沙站、苗圃、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等經(jīng)營(yíng)的森林、林木和林地；由國(guó)有企事業(yè)單位，如鐵路、公路、工礦、學(xué)校、國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)的林地和林木。

集體林包括：一是解放初期土改時(shí)分配給農(nóng)民個(gè)人所有后經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有的森林、林木和林地，以及在集體所有的土地上由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組織農(nóng)民或?qū)I(yè)隊(duì)伍種植、培育的林木。二是集體與國(guó)有林場(chǎng)、采育場(chǎng)等國(guó)有單位合作在國(guó)有土地上種植的林木，包括公路、鐵路兩旁的護(hù)路林、江河兩岸的護(hù)岸林，按合同規(guī)定屬于集體所有的林木。三是在“四固定”（固定土地、耕畜、農(nóng)具和勞動(dòng)力）時(shí)確定給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的森林、林木和林地。四是在林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山及確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）時(shí)期部分地區(qū)將國(guó)有林劃給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的森林、林木和林地，并由當(dāng)?shù)厝嗣裾税l(fā)了林權(quán)證的。

個(gè)人所有的林木主要包括：一是農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指定的其他地方由個(gè)人種植的樹(shù)木。二是在以承包和其它合法方式取得的有使用權(quán)的林地上和在承包的“五荒”（荒山、荒溝、荒灘、荒沙、荒坡）地上種植的樹(shù)木，按合同約定歸個(gè)人所有的部分。三是城鎮(zhèn)居民在自有房屋庭院內(nèi)種植的樹(shù)木。

自治區(qū)森林、林木和林地的使用權(quán)形式多樣，主要包括以下幾種：一是國(guó)有森林、林木和林地由國(guó)有單位使用，但依法享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)，擁有限制的使用權(quán)。二是國(guó)有森林、林木和林地，由集體以合法形式取得使用權(quán)，如采取聯(lián)營(yíng)、承包、租賃等形式獲得森林、林木和林地的使用權(quán)。三是集體的林地，由國(guó)有林業(yè)單位使用，經(jīng)營(yíng)林業(yè)的國(guó)有單位沒(méi)有林地所有權(quán)，但依法擁有使用權(quán)。四是公民、法人或其它經(jīng)濟(jì)組織依法使用國(guó)有的或集體所有的林地發(fā)展林業(yè)，如采取承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式依法獲得林地的使用權(quán)和林木所有權(quán)。

自治區(qū)成立前，廣大農(nóng)村牧區(qū)的山林，大多數(shù)歸王公、貴族、地主、富農(nóng)、寺廟和資本家所有。中華人民共和國(guó)成立后，根據(jù)《土地改革法》提出的沒(méi)收土地和征收土地的范圍，即“沒(méi)收和征收的山林、魚(yú)塘、茶山、桐山、桑田、果園、蘆葦?shù)?、荒地及其他可分地，折合普通土地統(tǒng)一分配之?！边@是指小面積的特殊土地。對(duì)于大面積的土地，《土地改革法》規(guī)定不得分配。如“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河港等，均歸國(guó)家所有，由人民政府經(jīng)營(yíng)管理之?！睂?duì)于有些私人的樹(shù)木，《土地改革法》規(guī)定不得沒(méi)收，如“沒(méi)收和征收土地時(shí)，墳?zāi)辜皦瀳?chǎng)上的樹(shù)木，一律不動(dòng)?！比珔^(qū)的山林全部收歸為國(guó)有、鄉(xiāng)村公有或分配給農(nóng)民所有。1951年，政務(wù)院關(guān)于適當(dāng)處理林權(quán)明確管護(hù)責(zé)任的指示規(guī)定；“大森林面積的標(biāo)準(zhǔn)，由大行政區(qū)，或省人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r酌定。”“在已經(jīng)完成土地改革的地區(qū)，尚未明確劃定林權(quán)的森林，其較大者應(yīng)明令公布為國(guó)有財(cái)產(chǎn)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾土謽I(yè)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)切實(shí)負(fù)責(zé)管理保護(hù)。零塊分散的山林，由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況，按土地改革法第十六條之規(guī)定，分別進(jìn)行清理和確定林權(quán)，由縣人民政府發(fā)給林權(quán)證明?！睘檎J(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家的這一山林權(quán)屬管理政策。1954年，自治區(qū)人民政府發(fā)布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)林權(quán)劃分暫行條例》、《關(guān)于抓緊做好林權(quán)劃分工作的指示》和《關(guān)于處理私有林與合作林林權(quán)問(wèn)題的聯(lián)合通知》，自治區(qū)進(jìn)行了第一次山林權(quán)屬的劃分和確定，將山林依其所有權(quán)的歸屬，分為國(guó)有林、公有林、合作林、私有林。但各地大多沒(méi)有發(fā)放林權(quán)證，林權(quán)劃分工作到1955年基本結(jié)束。

1958～1961年，個(gè)人所有的山林，除房前屋后的零星樹(shù)木外，基本上都作價(jià)入社，過(guò)渡為集體所有，有的公有林也改為集體林，這個(gè)時(shí)期基本是全民和集體兩種林業(yè)所有制形式。這一時(shí)期，自治區(qū)林權(quán)管理方面出現(xiàn)了不少問(wèn)題，國(guó)家、集體、個(gè)人互相侵權(quán)。當(dāng)時(shí)中共中央為了糾正組建人民公社化過(guò)程中的錯(cuò)誤做法，開(kāi)展了農(nóng)村“四固定”工作。1961年，中共中央頒布了《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》（簡(jiǎn)稱(chēng)林業(yè)18條），進(jìn)一步明確了保障山林所有權(quán)的有關(guān)政策。例如“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的政策，“誰(shuí)種誰(shuí)有，國(guó)造國(guó)有，社造社有，隊(duì)造隊(duì)有，社員個(gè)人種植的零星樹(shù)木，歸社員個(gè)人所有”的原則，以及劃定“自留山”的政策等。自治區(qū)黨委也發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行中共中央“林業(yè)18條”的意見(jiàn)》，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題予以糾偏。自治區(qū)各地結(jié)合“四固定”，按照“林業(yè)18條”進(jìn)行了政策宣傳，并選擇若干旗縣進(jìn)行了調(diào)查研究和劃定林地和林木權(quán)屬的試點(diǎn)工作，這也是自治區(qū)第二次對(duì)山林權(quán)屬的劃分和確定。但后因“文化大革命”，使這項(xiàng)工作中斷。

1963年5月20日，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第131次會(huì)議通過(guò)了《森林保護(hù)條例》條例第十條規(guī)定“保障國(guó)家、集體的森林和個(gè)人的林木所有權(quán)。森林和林木歸誰(shuí)所有，其產(chǎn)品和收入就歸誰(shuí)支配，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！彪m然條例對(duì)森林的經(jīng)營(yíng)管護(hù)利用等方面做出了很多具體的規(guī)定，但是由于“文化大革命”的干擾，條例行同虛設(shè)，沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。

“文化大革命”期間，林權(quán)管理機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，專(zhuān)業(yè)人員被下放，政策法令失效，規(guī)章制度廢止，林權(quán)管理呈現(xiàn)混亂無(wú)序狀態(tài)。亂砍濫伐、濫墾、濫牧成災(zāi)，毀林案件急劇上升，森林資源受到嚴(yán)重破壞。社員個(gè)人所有的樹(shù)木都被視為“資本主義尾巴”，而被強(qiáng)行割掉。

1981年3月8日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》（林業(yè)25條）頒布后，自治區(qū)人民政府于1981年11月5日，發(fā)出了《關(guān)于穩(wěn)定林權(quán)頒發(fā)林權(quán)證若干問(wèn)題的通知》，簡(jiǎn)稱(chēng)為林業(yè)“三定”。自治區(qū)在開(kāi)展林業(yè)“三定”工作中，始終堅(jiān)持了中共中央、國(guó)務(wù)院和自治區(qū)黨委、人民政府有關(guān)政策，堅(jiān)持山林權(quán)屬以現(xiàn)在的權(quán)屬和范圍為基礎(chǔ)，避免牽涉面過(guò)大，造成混亂；堅(jiān)持土地改革、合作化和人民公社化等各時(shí)期收歸國(guó)有的山林仍歸國(guó)有的政策；堅(jiān)持誰(shuí)造誰(shuí)有，合造共有，社員在房前屋后和生產(chǎn)隊(duì)指定的地方種樹(shù)永遠(yuǎn)歸個(gè)人所有的政策；堅(jiān)持解放思想，放寬政策，根據(jù)生產(chǎn)隊(duì)宜林地的多少和社員的實(shí)際需要，給社員多劃一些造林地，能劃多少就劃多少，在宜林地多的地方可以不限數(shù)量，地權(quán)歸集體，林權(quán)歸己，長(zhǎng)期不變；堅(jiān)持不準(zhǔn)將國(guó)有林劃給集體或非林業(yè)單位，不準(zhǔn)收砍社隊(duì)林木和社員個(gè)人樹(shù)木的政策，合理退賠“文化大革命”期間以“割資本主義尾巴”為名收砍的社員樹(shù)木，樹(shù)在的退樹(shù)，砍伐使了用的作價(jià)退款；堅(jiān)持有統(tǒng)有包、四專(zhuān)一聯(lián)（即社隊(duì)專(zhuān)業(yè)林場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)隊(duì)、專(zhuān)業(yè)組、專(zhuān)業(yè)戶(hù)、聯(lián)合辦的林場(chǎng)）的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制；堅(jiān)持國(guó)營(yíng)林業(yè)局、場(chǎng)、站委托社隊(duì)管理國(guó)有林的合同繼續(xù)有效，林權(quán)歸國(guó)家所有，按權(quán)屬發(fā)放林權(quán)證；堅(jiān)持國(guó)營(yíng)林業(yè)局、場(chǎng)、站、圃與社隊(duì)之間的林緣線(xiàn)原則上按照國(guó)家批準(zhǔn)的文件和設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)（包括盟市、旗縣批準(zhǔn)的文件）執(zhí)行；堅(jiān)持未經(jīng)自治區(qū)批準(zhǔn)將國(guó)有林劃歸集體或非林業(yè)單位的，發(fā)放林權(quán)證時(shí)一律不予承認(rèn)，不作為發(fā)放林權(quán)證的依據(jù)；堅(jiān)持林權(quán)林界有爭(zhēng)議的，糾紛未解決之前，雙方要維持現(xiàn)狀，不得以任何借口砍伐林木，違者依法懲處的政策。1982年12月16日，自治區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前林業(yè)政策若干問(wèn)題的通知》，對(duì)有關(guān)林業(yè)產(chǎn)權(quán)政策作了明確規(guī)定，并提出完成林業(yè)“三定”的時(shí)間要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。1983年3月26日，自治區(qū)林業(yè)廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)“三定”工作的通知》，對(duì)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)、站的定權(quán)發(fā)證、建立健全林業(yè)“三定”檔案，以及認(rèn)真解決好重復(fù)發(fā)放林權(quán)證等問(wèn)題作了規(guī)定，推動(dòng)了林業(yè)“三定”的進(jìn)程。1990年，全區(qū)應(yīng)開(kāi)展定權(quán)發(fā)證的88個(gè)旗縣（市）90%以上基層單位完成了林業(yè)“三定”工作，登記有林地面積3319萬(wàn)畝，共發(fā)放林權(quán)證146萬(wàn)份，劃給農(nóng)牧民群眾造林地1102萬(wàn)畝，建立了各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，大部分旗縣建立了林權(quán)檔案。國(guó)有林權(quán)證發(fā)放方面，全區(qū)有67個(gè)旗縣（市）全部或部分完成，占旗縣（市）總數(shù)的75%。全部完成和基本完成的國(guó)有林場(chǎng)、站、圃、保護(hù)區(qū)等單位342個(gè)，占國(guó)有林業(yè)單位總數(shù)353個(gè)的97%。發(fā)證面積11254萬(wàn)畝，占總面積17638萬(wàn)畝的64%。全部完成的其他國(guó)有林業(yè)單位32個(gè)，發(fā)證面積為586萬(wàn)畝。此外，還有386個(gè)非林業(yè)單位也發(fā)了林權(quán)證，發(fā)證面積為253萬(wàn)畝。林業(yè)“三定”政策的貫徹執(zhí)行，充分調(diào)動(dòng)了群眾的造林積極性，穩(wěn)定和確定了山林權(quán)屬，把林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)、責(zé)、利結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)了林業(yè)的發(fā)展。“三定”期間，全區(qū)共調(diào)處解決林權(quán)糾紛8194起，爭(zhēng)占山林、哄搶林木、亂砍濫伐現(xiàn)象明顯減少了。但也遺留了很多問(wèn)題，例如因工作粗糙，組織管理不完善，造成林權(quán)證填寫(xiě)不規(guī)范、證地不符、重復(fù)發(fā)證等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。林業(yè)“三定”工作也是我區(qū)第三次大規(guī)模的山林權(quán)屬劃分和確定。1985年，《中華人民共和國(guó)森林法》正式實(shí)施。1986年，《森林法實(shí)施細(xì)則》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施，從此，森林、林木和林地權(quán)屬管理步入法制化管理的軌道。

1989年6月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了林業(yè)部《關(guān)于國(guó)有林頒發(fā)林權(quán)證情況及限期完成發(fā)證工作意見(jiàn)報(bào)告的通知》，要求加快國(guó)有林定權(quán)發(fā)證工作。1989年11月9日，自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)林業(yè)局《關(guān)于限期完成國(guó)有林定權(quán)發(fā)證工作意見(jiàn)報(bào)告的通知》，要求凡尚未定權(quán)發(fā)證的國(guó)有林業(yè)局、林場(chǎng)、治沙站、苗圃和森林、野生動(dòng)物類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)，以及其它部門(mén)、單位的國(guó)有林都要審核發(fā)放林權(quán)證。1989～1999年，原林業(yè)部給內(nèi)蒙古大興安嶺林管局所屬的25個(gè)國(guó)有單位，發(fā)放林權(quán)證25份，發(fā)證面積14295萬(wàn)畝；自治區(qū)人民政府給大興安嶺嶺南次生林區(qū)8個(gè)國(guó)有林業(yè)局發(fā)放林權(quán)證8份，發(fā)證面積4032萬(wàn)畝；全區(qū)盟市、旗縣所屬的國(guó)有林場(chǎng)、站、圃、保護(hù)區(qū)等單位370個(gè)已發(fā)放了林權(quán)證，發(fā)證面積為11504萬(wàn)畝。全區(qū)國(guó)有林的登記發(fā)證工作，組織完善，準(zhǔn)備充分，林權(quán)證統(tǒng)一，申請(qǐng)資料齊全，審查嚴(yán)格，整個(gè)發(fā)證工作比較圓滿(mǎn)。到1999年，國(guó)有林發(fā)證工作基本完成，只有少數(shù)地方因林權(quán)爭(zhēng)議發(fā)證工作沒(méi)有完成。

2001年，按照國(guó)家林業(yè)局的要求，自治區(qū)開(kāi)展了新一輪集體林林權(quán)登記發(fā)證工作，自治區(qū)林業(yè)廳制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)集體林權(quán)登記發(fā)證工作方案》，結(jié)合當(dāng)時(shí)林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)區(qū)劃界定工作，展開(kāi)了林權(quán)外業(yè)勘測(cè)和登記工作。2002年6月，經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，自治區(qū)林業(yè)廳向各盟行政公署、市人民政府及各大企業(yè)事業(yè)單位印發(fā)了《關(guān)于做好全區(qū)集體林權(quán)登記發(fā)證工作的函》和《關(guān)于開(kāi)展集體林定權(quán)發(fā)證工作的意見(jiàn)》，統(tǒng)一安排部署了林權(quán)登記發(fā)證工作，將發(fā)證范圍確定為全區(qū)集體所有的森林、林木和林地以及個(gè)人所有的林木及其使用集體的林地。同時(shí)，成立了自治區(qū)集體林權(quán)登記發(fā)證領(lǐng)導(dǎo)小組和林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)。依據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2002]10號(hào)文件以及2002年6月在包頭市召開(kāi)的全國(guó)森林資源林政管理工作會(huì)議精神，2002年10月18日，自治區(qū)林業(yè)廳召開(kāi)了全區(qū)林地林權(quán)管理工作會(huì)議，及時(shí)調(diào)整了林權(quán)登記發(fā)證工作部署，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到退耕還林工程完成之后林地和林木的確權(quán)發(fā)證上。要求有退耕還林任務(wù)的盟市和旗縣，按照《中華人民共和國(guó)森林法》和《退耕還林條例》的規(guī)定，做到當(dāng)年退耕、當(dāng)年發(fā)證、還林一塊、驗(yàn)收一塊、登記一塊，依法確認(rèn)退耕還林后的林地、林木所有權(quán)或者使用權(quán)，并辦理土地變更登記手續(xù)，調(diào)整原土地承包經(jīng)營(yíng)合同。凡是已經(jīng)驗(yàn)收的退耕還林地，必須納入林地管理。根據(jù)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于做好退耕還林后頒發(fā)林權(quán)證工作的通知》精神，自治區(qū)林業(yè)廳下發(fā)了《關(guān)于加快集體林權(quán)登記發(fā)證工作的緊急通知》，從2003年開(kāi)始，把退耕還林登記發(fā)證工作，作為退耕還林工程檢查驗(yàn)收的重要內(nèi)容之一進(jìn)行驗(yàn)收。為提高林權(quán)登記發(fā)證人員的業(yè)務(wù)水平，2003年1月，自治區(qū)林業(yè)廳分別在呼和浩特市和扎蘭屯市舉辦了兩期林權(quán)登記發(fā)證培訓(xùn)班，編印300余本《林權(quán)登記發(fā)證學(xué)習(xí)材料》，盟市、旗縣共160余人參加了培訓(xùn)。全區(qū)統(tǒng)一定購(gòu)林權(quán)證打印機(jī)107臺(tái)以及林權(quán)證信息管理系統(tǒng)軟件107套。隨后，自治區(qū)林業(yè)廳還派出2個(gè)督查組赴全區(qū)各盟市對(duì)林權(quán)登記發(fā)證工作情況進(jìn)行了督查和指導(dǎo)，及時(shí)解決了在發(fā)證過(guò)程中存在的問(wèn)題。全區(qū)12個(gè)盟市及101個(gè)旗縣都按照要求以政府名義下發(fā)了關(guān)于開(kāi)展林權(quán)登記發(fā)證工作的文件，同時(shí)還召開(kāi)定權(quán)發(fā)證工作會(huì)議，安排部署此項(xiàng)工作。各盟市、旗縣均層層成立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)為成員的林權(quán)登記發(fā)證領(lǐng)導(dǎo)小組及林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職人員，設(shè)置專(zhuān)職崗位，明確具體登記發(fā)證機(jī)構(gòu)。組織舉辦各種形式的培訓(xùn)班、制定發(fā)證工作方案，購(gòu)置微機(jī)，印制表格、地形圖及宣傳材料。有的旗縣還購(gòu)置了掃描儀、GPS、刻錄機(jī)、傳真機(jī)、復(fù)印機(jī)和數(shù)碼相機(jī)等專(zhuān)用設(shè)備。全區(qū)集體林定權(quán)發(fā)證工作是嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)森林法》、《森林法實(shí)施條例》和國(guó)家林業(yè)局《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，各級(jí)地方財(cái)政、計(jì)劃、國(guó)土、民政、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、交通、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)給予積極配合和支持。在定權(quán)登記發(fā)證過(guò)程中堅(jiān)持了“依法登記發(fā)證的原則、實(shí)行申請(qǐng)登記的原則、統(tǒng)一規(guī)范的原則、公平公開(kāi)公正的原則”，在林權(quán)登記審核過(guò)程中實(shí)行了三級(jí)審核：即嘎查村民委員會(huì)初審；蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府再審；旗縣人民政府林業(yè)主管部門(mén)代同級(jí)人民政府終審。截至2006年6月底，全區(qū)共發(fā)放新版林權(quán)證68.5萬(wàn)本，發(fā)證面積10949萬(wàn)畝，其中：退耕還林發(fā)證47.01萬(wàn)本，發(fā)證面積1507萬(wàn)畝，退耕還林發(fā)證率為43.33%。

1981年，林業(yè)“三定”后，全區(qū)集體林權(quán)屬得到了進(jìn)一步確認(rèn)，絕大部分集體林核發(fā)了林權(quán)證。通過(guò)劃分自留山和責(zé)任山等形式，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，將部分集體林落實(shí)到戶(hù)經(jīng)營(yíng)，在一定程度上調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)牧民造林護(hù)林的積極性，解放了林業(yè)生產(chǎn)力。但部分集體林仍由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，林農(nóng)作為集體林的經(jīng)營(yíng)主體地位沒(méi)有得到落實(shí)，集體林產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、利益分配不合理、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問(wèn)題沒(méi)有從根本上解決，影響了林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。20世紀(jì)90年代，自治區(qū)出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于深化改革加快造林綠化步伐的決定》（內(nèi)政發(fā)[1994]115號(hào)）和《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快沙區(qū)山區(qū)生態(tài)建設(shè)步伐的決定》（內(nèi)黨發(fā)[1997]27號(hào)），提出將集體所有的“三荒”（荒山、荒地、荒沙）拍賣(mài)使用權(quán)，鼓勵(lì)有經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)牧民群眾、團(tuán)體、企事業(yè)單位、離退休職工購(gòu)買(mǎi)或承包“三荒”綠化，購(gòu)買(mǎi)或承包期可定為50年或更長(zhǎng)。生態(tài)建設(shè)堅(jiān)持以家庭承包為主，實(shí)行誰(shuí)投資、誰(shuí)治理、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益以及允許繼承、轉(zhuǎn)讓和長(zhǎng)期不變的政策，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，多種經(jīng)營(yíng)形式并有，共同投入、共同管理、共同受益。對(duì)集體所有的宜林地資源，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可以一次落實(shí)到戶(hù)，限期治理；也可以統(tǒng)一建設(shè)，分戶(hù)經(jīng)營(yíng)。全區(qū)各地造林新機(jī)制紛紛出臺(tái)，群眾造林積極性空前高漲，很多地方對(duì)集體荒山、荒溝、荒灘的使用權(quán)和林木的所有權(quán)，采取協(xié)商、招標(biāo)、拍賣(mài)方式進(jìn)行了流轉(zhuǎn)。農(nóng)牧民個(gè)人、聯(lián)戶(hù)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位及其人員紛紛承包宜林荒地種植速生豐產(chǎn)林和經(jīng)濟(jì)林。按照中共十六屆三中全會(huì)提出要“建立歸屬清楚、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的要求，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)（2003）9號(hào)）和《內(nèi)蒙古黨委、政府關(guān)于深化改革加快林業(yè)發(fā)展的決定》（內(nèi)黨發(fā)（2003）25號(hào)）提出“進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革”的要求。從2004年開(kāi)始，自治區(qū)在赤峰市、通遼市開(kāi)展了集體林產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，通過(guò)近兩年的改革試點(diǎn)，探索出了一些符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的林改路子，改革成效初步顯現(xiàn)。赤峰市的做法是與農(nóng)牧戶(hù)簽訂限期完成宜林地綠化合同書(shū)，將集體商品林和宜林地確權(quán)到戶(hù)，并及時(shí)核發(fā)林權(quán)證。2005年赤峰市集體商品林已確權(quán)到戶(hù)194萬(wàn)畝，占應(yīng)改面積244萬(wàn)畝的80%，已發(fā)證面積144萬(wàn)畝，占應(yīng)發(fā)證面積的60%；集體宜林地已發(fā)證面積1179萬(wàn)畝，占應(yīng)發(fā)證面積1188萬(wàn)畝的99.24%，全部宜林地與造林綠化責(zé)任主體簽訂了限期綠化合同。通遼市的做法是以集體成過(guò)熟低效農(nóng)防林、低產(chǎn)林的更新改造為突破口，采取“先賣(mài)后造、邊造邊賣(mài)、先造后賣(mài)”等形式進(jìn)行了有益探索。如通遼市開(kāi)魯縣建華鎮(zhèn)福興村，20世紀(jì)80年代營(yíng)造的農(nóng)防林大都進(jìn)入成過(guò)熟期，更新改造缺乏資金。村委會(huì)集體組織米伐、整地，采用優(yōu)質(zhì)大苗，統(tǒng)一栽植，在澆完頭遍水后，公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)，承包經(jīng)營(yíng)期為15年，平均每株（穴）拍賣(mài)價(jià)為30元左右，是2005年造林成本的5倍。規(guī)劃營(yíng)造的23條、11400米農(nóng)防林帶，拍賣(mài)收入達(dá)31萬(wàn)元，村財(cái)收入20萬(wàn)元。中標(biāo)承包人對(duì)防護(hù)林帶集約經(jīng)營(yíng)，頭三年在林帶內(nèi)間種大豆、紅干椒等經(jīng)濟(jì)作物，每年澆水5～8次，追肥2～3次，林木胸徑年生長(zhǎng)量2～3厘米。間種收入每年可達(dá)1000～1500元/畝，當(dāng)年或兩年可收回競(jìng)標(biāo)承包費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)防林建設(shè)和增收的雙贏局面。通過(guò)改革，集體林權(quán)更加明晰穩(wěn)定，落實(shí)了林地、林木的經(jīng)營(yíng)主體，森林資源管護(hù)得到加強(qiáng)，盜伐濫伐林木案件明顯減少，2004年前由村里的護(hù)林員護(hù)林，現(xiàn)在變成了人人護(hù)林的局面。林改使每個(gè)農(nóng)牧民都擁有林地、林木，村民房前屋后、村前村后林木明顯增多，人人爭(zhēng)著植樹(shù)，增加了農(nóng)村綠色，農(nóng)牧民從林業(yè)上的收入增加了。

2005年1月，召開(kāi)的全區(qū)林業(yè)工作會(huì)議明確提出，在堅(jiān)持“誰(shuí)造誰(shuí)有、合造共有”、“誰(shuí)治理、誰(shuí)投資、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”等政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步穩(wěn)定所有權(quán)、放開(kāi)使用權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

三、林地管理

（一）林地保護(hù)利用原理法律法規(guī)和政策規(guī)定

1984年，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)森林法》，這是中國(guó)第一部經(jīng)濟(jì)法律。1998年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于修改（中華人民共和國(guó)森林法）的決定》，對(duì)1984年頒布的《中華人民共和國(guó)森林法》進(jìn)行了修正?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》的頒布實(shí)施，將林地保護(hù)利用管理納入法制化軌道。

1986年，內(nèi)蒙古自治區(qū)第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上，通過(guò)《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林管理?xiàng)l例》，對(duì)占用和征用林地作出了具體規(guī)定。

2000年1月29日，國(guó)務(wù)院以第278號(hào)令頒布施行《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》。

2001年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（二）》，規(guī)定“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大的，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”。2005年，最高人民法院《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國(guó)刑法修正案（二）》規(guī)定的“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：

1.非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到五畝以上；

2.非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上；

3.非法占用并毀壞本條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)規(guī)定的林地，數(shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上；

4.非法占用并毀壞本條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)規(guī)定的林地，其中一項(xiàng)數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項(xiàng)數(shù)量合計(jì)達(dá)到該項(xiàng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

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